Pierre de Lauzun | Le blog officiel

Macron, le Parlement et la Constitution

Pierre de Lauzun — 2023-09-24T15:38:00Z

Même le Français le moins passionné par la vie politique n'a pas pu ne pas noter le style de gouvernement extrêmement personnel qui caractérise Emmanuel Macron, d'où découle la réduction du rôle du Parlement, encore accentuée avec l'absence de majorité parlementaire et l'usage immodéré du 49-3. Et ce qui en résulte : l'effacement total de la référence populaire.

Cette situation s'explique par la convergence de trois séries de facteurs.

Le style Macron : un pouvoir centralisé comme jamais

Le premier est le style personnel de Macron : l'extrême centralisation du pouvoir, qui touche en réalité la totalité de l'appareil d'Etat, et qui s'est affirmé dès après sa première élection en 2017. Elle intervient dès le niveau de l'exécutif. Un indice : le réseau des cabinets ministériels, qui sont au moins autant les relais de l'Elysée que des outils pour leur ministre, sans qu'il y ait un précédent à cette pratique étrange. Corollaire : le rôle politique extrêmement effacé de la plupart des ministres, qu'ils soient (comme c'est le cas de la plupart) des personnalités sans visibilité ni expérience politique véritable ; ou qu'ils aient connu une certaine activité politique mais ont été confinés dans un rôle effacé : Le Drian en son temps, Le Maire, et d'autres. Cela s'étend aux premiers ministres ; seul Edouard Philippe peut être considéré ayant été comme politiquement visible, et il n'est pas sûr que cela ait été voulu, car Philippe était au départ un politicien assez périphérique, et cela peut expliquer ce choix. Or il suffit de se rappeler les ministres et premiers ministres des présidents précédents pour noter le contraste : il y avait bien plus de personnalités politiques, et elles jouaient un réel rôle politique au gouvernement. Ce facteur est donc spécifique à Macron. Il est encore aggravé par la centralisation massive des décisions sur l'Elysée et non sur Matignon, et par la manie du président de parler de tous les sujets en première ligne et en détail, comme on le voit encore aujourd'hui sur l'enseignement.

L'absence de parti présidentiel

Le deuxième facteur est la nature même du mouvement politique censé soutenir ledit président. A un degré jusque-là inconnu, ce mouvement n'a pas de consistance à la base et ne s'est constitué que pour soutenir et vendre le programme du leader. L'origine en est l'émergence de Macron comme candidat crédible en début 2017, appuyé sur une ligne du ‘en même temps' qui a permis de réunir une bonne partie des deux partis de gouvernement jusque-là rivaux (PS et LR), mais évidemment pas sur des options précises et articulées, sans parler d'une quelconque ‘doctrine'. Dans un premier temps, en 2017, la dynamique électorale traditionnelle a permis au nouveau président d'avoir une forte majorité parlementaire, permettant de réduire le rôle du Parlement à celui de chambre d'enregistrement, mais sans accroc majeur, malgré la fonte relativement marquée de cette majorité au fil du temps. Ce n'est qu'au second quinquennat que la machine s'est grippée. Déjà, en soi, l'effet de confirmation de la présidentielle aux législatives après une réélection est a priori bien plus faible que pour une première élection, et plus encore si la présidentielle a été gagnée négativement, par opposition à Marine Le Pen. Mais en outre le président démiurge a montré une singulière inertie pendant la campagne législative : panne d'inspiration ? lassitude ? confiance excessive ? Il y a évidemment aussi ce mépris du peuple qui transparaît régulièrement dans son comportement. Mais il est fortement aggravé par ce que j'appelle la maladie de l'Elysée, qui a affecté chacun à sa façon tous les locataires de ce lieu auguste après quelque temps de présence : le détachement des réalités de base, l'exacerbation des manies et tics personnels, et l'absorption dans un rôle international supposé prioritaire (en l'espèce mené avec un amateurisme désastreux).

Le résultat à ce jour est cette situation sans précédent : une vraie absence de majorité parlementaire. Les cohabitations, elles, résultaient d'une majorité autre que celle du président, mais qui était réelle et permettait de gouverner ; et en 1988 on était à la limite. Une telle situation d'absence de majorité impliquerait dans un système parlementaire normal une forme ou une autre de gouvernement de coalition. Mais cette voie est bouchée du fait des caractéristiques même du système macronien : le mélange de gauche et de droite de la base du parti majoritaire rend difficile tout alliance à gauche comme à droite sauf à remettre en cause un équilibre délicat – on le voit notamment sur l'immigration. Et le style de gouvernement du président l'exclut : on voit mal Macron nommer une personnalité politique forte pour constituer un tel gouvernement de coalition, en prendre la tête, et ensuite gouverner réellement.

Pourtant le Parlement reflète, en partie réellement par sa diversité, en tout cas légalement, la volonté populaire, et cela tout autant que l'élection présidentielle. Quant aux majorités cas par cas, elles sont dans un tel contexte compromettantes pour l'opposition et ne peuvent donc pas fonctionner de façon fiable – d'autant que ces oppositions sont elles-mêmes dominées par des partis jugés extrêmes et ostracisés, selon une stratégie et une pratique essentielles à la survie du régime. Reste donc le 49-3, régulièrement dégainé mais qui ne peut tout faire, et qui passe de plus en plus mal dans l'opinion. En d'autres termes, un tel Parlement ne peut pas fonctionner, en tout cas pas avec un tel président. Et donc on vit d'expédients.

Les spécificités de la constitution après l'erreur du quinquennat

Ces deux facteurs majeurs sont pour l'essentiel propres à Emmanuel Macron. Mais il s'y ajoute un troisième facteur majeur, qui a rendu possibles les précédents : les spécificités de la constitution de 1958, surtout après la mutilation du quinquennat. Il est indéniable que cette constitution a bien mieux fonctionné que les précédentes si on raisonne en termes de stabilité gouvernementale (c'est moins convaincant si regarde les résultats) ; il n'en est pas moins manifeste qu'une constitution n'est pas une panacée, mais tout au plus un outil utile, quoique partiel. D'une part, le régime de 1958, avec sa panoplie assez large de dispositifs, peut fonctionner de façon très variable. On l'a vu avec les cohabitations, non prévues au départ et qui ont beaucoup agacé ceux qui ont dû les animer. Mais la constitution les permettait, car si elle favorise le pouvoir présidentiel, elle laisse un rôle majeur au Parlement, encore une fois tout aussi représentatif de la volonté populaire que la présidentielle, voire plus à partir du moment où la présidentielle est dominée par les considérations de personnes. Il y a donc deux légitimités populaires face à face, situation très rare dans les démocraties. La seul exception est aux Etats-Unis, mais c'est dans une logique de contrepoids qui laisse à chaque partie la plénitude de son rôle, et ne les fait pas se rencontrer dans la formation du gouvernement, lequel ne dépend là-bas que du président.

Le quinquennat, lui, a rompu un point majeur d'équilibre du système antérieur, transformant le président en vrai chef du gouvernement, mais sans qu'un lien organique existe entre lui et une majorité parlementaire. Il ne peut plus se présenter comme avant comme un arbitre extérieur, ou le gardien d'équilibres fondamentaux, mais son pouvoir n'est pas non plus construit pour qu'il soit le chef du gouvernement, car il n'a pas de lien naturel avec le pouvoir législatif dont il a pourtant besoin pour gouverner. En un mot, la dualité des légitimités, qui est spécifique à cette constitution, n'a plus son fondement dans la différenciation des horizons.

Le résultat aujourd'hui est en un sens bien pire qu'une cohabitation. En outre, cette situation peut s'étendre sur 5 ans : avec un septennat, Macron n'aurait eu encore que deux années à tirer, avant une nouvelle élection qui aurait rendu possible une clarification. Bien sûr, on l'a dit, même en quinquennat une solution de coalition eût été possible en principe, du moins avec un autre président, et donc la constitution n'est pas sans ressources. Cela dit, la cohabitation d'un gouvernement de coalition avec le président n'est pas dans la logique du fonctionnement de fait de la constitution, même sans Macron, car tout le débat politique y est polarisé par la présidentielle. Quoi qu'il en soit, l'absurdité actuelle de 5 ans sans majorité parlementaire est certainement l'une des pires hypothèses possibles ; et la constitution le permet.

Quelques leçons désabusées

Nous pouvons en tirer plusieurs leçons. Je passe sur celles déjà élaborées ci-dessus qui soulignent l'extrême bizarrerie du système macronien. Mais la véritable question est au fond la suivante : comment ce phénomène a-t-il pu se produire ? Et on en vient de nouveau à la Constitution. On l'a dit, nulle part ailleurs on n'a le régime bancal actuel, démocratie présidentielle mais en partie appréciable parlementaire, mais où le parlement peut être neutralisé – hors le bouton nucléaire de la motion de censure. Il faudrait donc sans doute au minimum revenir sur le quinquennat, entre autres réformes.

Mais en tout cas, cela nous confirme qu'une constitution n'est pas une panacée : elle ne peut prévoir tous les cas ; elle offre une boîte à outil ou des règles du jeu, mais les outils servent à tout, et les sportifs savent que des règles du jeu même bien faites peuvent conduire à des situations imprévisibles. Mettre sa confiance dans une constitution est donc une grande naïveté, même si bien sûr elle peut contribuer au bien commun. La force réelle d'un régime politique est ailleurs. Et celui-ci n'en a plus.

Paru dans Politique Magazine n° 228.

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La 5e république dans l'impasse ?

Pierre de Lauzun — 2022-04-16T16:40:00Z

Les élections en cours laissent bien des électeurs très insatisfaits. Ils le seraient plus encore s'ils prenaient pleinement conscience de l'impasse qui apparaît dans le fonctionnement même de la 5e république, que les élections législatives qui suivent mettront plus nettement en lumière. D'où le besoin d'une réflexion sur les institutions, même si le problème est bien plus profond.

Il faut d'abord rappeler l'importance centrale du parlement dans la constitution. On ne le voit pas, car le rôle essentiel donné au président, encore renforcé par le quinquennat, a donné l'impression que seule l'élection présidentielle comptait. Mais l'exemple passé des trois cohabitations montre que si le parlement est dans un camp opposé au président, c'est lui, le parlement, qui l'emporte. Car on ne peut pas gouverner contre lui, mais lui peut pour l'essentiel (s'il y a une majorité).

On a cru que le quinquennat répondait au problème. Mais cela suppose que, comme en 2007, 2012 et 2017, les électeurs envoient au président élu la majorité qu'il souhaite. Cela pouvait paraître assez logique dans le système d'avant 2017, avec deux grands partis de gouvernement en alternance – même si ce n'était pas garanti. Cela a encore marché en 2017 au profit d'E. Macron, mais rien ne prouve que l'opération se répétera. Marcon n'a pas su créer de parti qui le soutienne, c'est le moins qu'on puisse dire.

En outre on constate même une évolution en sens inverse : les trois candidats arrivés en tête au premier tour ont en commun de ne pas disposer d'un parti étoffé, avec de nombreux élus, et par là de candidats potentiels implantés localement, ce qui est dans la logique de notre mode de scrutin. Il semble même que la recette du succès, au moins sur cette élection, soit de n'avoir qu'une plateforme présidentielle totalement personnalisée. Mais outre que cela donne à une majorité de Français une profond sentiment d'insatisfaction, c'est contradictoire avec l'élection qui suit, les législatives.

Quelles conséquences peut-on en escompter ? Si on prend les deux finalistes, la possibilité que Marine Le Pen, supposée élue, ait une majorité à l'Assemblée est pratiquement nulle ; en revanche il y a toute chance que se constitue alors une majorité qui lui soit hostile. Au mieux, cohabitation, au pire, blocage. Quant à Emmanuel Macron, il est relativement improbable qu'il dispose d'un majorité du type de celle de 2017. En revanche, comme on sait, il dispose d'une réserve potentielle du côté de ce qui restera de LR : soit parce qu'il ralliera une fraction éventuellement importante de ce parti dans une nouvelle majorité ; soit que LR se maintient mais entre dans un schéma de coalition. Cela peut donc marcher encore une fois. Mais la base de ce nouveau quinquennat resterait très fragile. En outre et surtout cela perpétuerait de façon encore aggravée la coupure du pays en trois blocs dont un seul peut parvenir au pouvoir. De plus la formule ne survivrait sans doute pas à Macron (non rééligible en 2027). Par ailleurs bien sûr, la manœuvre peut ne pas marcher et l'Assemblée de 2022 se révéler ingouvernable.

Quant à l'hypothèse d'un président gouvernant par référendum, outre qu'elle peut être bloquée juridiquement, elle ne serait viable au mieux que provisoirement comme coup de force permettant de renverser la table, mais on ne peut pas gouverner sur cette base.

Nous n'avons donc plus de système politique raisonnablement stable et permettant un débat et une alternance lisible et crédible. Il est donc logique de réfléchir aux modifications institutionnelles possibles – tout en étant conscient des limites d'un tel exercice.

Passer à la proportionnelle est-il une réponse ? Spontanément j'aurais été précédemment très hostile à cette formule. Même si c'est celle qu'on trouve dans la plupart des pays européens (en fait, tous à un degré ou un autre depuis le départ des Britanniques), car elle est contraire à la logique des institutions telles qu'elles fonctionnaient. Mais justement on n'est plus dans ce contexte.

En sens contraire, les élections de 2022 ont montré la tendance à la division du pays en trois blocs très différents. Si on suppose que cela se confirme et dure, une vraie proportionnelle donnerait un parlement ingouvernable. Cette solution, qui est celle de bien des pays européens, est donc risquée dans notre contexte ; il faut donc mitiger la proportionnelle. Par ailleurs la logique de la 5e république avec un président fort a montré des avantages réels, et personne ne propose de revenir dessus. En revanche le quinquennat a révélé ses limites : non seulement il ne résout rien, mais il fait disparaître l'intérêt du rôle du président, prévu par la constitution, qui est notamment d'avoir un certain recul. Recul qui peut être précieux dans un pays divisé, à condition que le président cesse d'intervenir dans la gestion quotidienne (ce qui serait d'ailleurs plus conforme à la constitution). .

D'où les propositions qui sont dans l'air du temps : restauration du septennat et injection d'une formule électorale avec proportionnelle mais de façon permettant l'émergence d'un majorité (prime au mieux placé, mixte avec le système à circonscription etc.). Cela semble plutôt rationnel. Mais naturellement comme on l'a dit ce n'est pas une panacée. Aucune solution institutionnelle ne l'est d'ailleurs. Mais on pourrait espérer sortir en partie au moins de cette impasse.